Lígia Simões | Jornal Económico
Sócio da Broseta, e especialista em Direito Fiscal, avalia novos incentivos fiscais propostos pelo Governo para dinamizar o mercado da habitação, que passaram no primeiro teste no Parlamento. Diz que se apresentam algo “amontoadas”, que “nem todos os tiros são certeiros e outros gerarão enorme confusão na sua aplicação”. E antecipa que as novas medidas fiscais para a compra de casa “dificilmente” farão baixar os preços.
João Espanha deixa alertas sobre as soluções encontradas para resolver o problema da habitação a propósito das medidas do Executivo para a habitação, já aprovadas na generalidade. Defende que “é imperioso simplificar procedimentos administrativos, sob pena de as casas só ficarem prontas quando os regimes fiscais já tiverem caducado.” Aponta ainda baterias ao investimento em redes de transporte metropolitanas que permitam viver longe dos centros urbanos e deslocar-se rapidamente para o trabalho ou para a escola. E defende a construção em altura que, diz, “pode (e deve) ser parte da solução.” O fiscalista aplaude a descida do IVA para 6% na construção de habitação a preços moderados, mas antecipa que enquanto subsistir um desnível tão acentuado entre a escassa oferta e a procura por habitação a preços razoáveis, é difícil esperar que essa redução seja refletida no preço final, “sendo mais provável que o promotor absorva o benefício fiscal.”
Como avalia o pacote de medidas para a habitação? Contribuirá para resolver a crise da habitação em Portugal?
A minha avaliação, ainda preliminar, é a de que se trata de um enorme conjunto de medidas, todas dirigidas a um objetivo comum, mas que se apresentam algo “amontoadas”. Parece que o Governo decidiu fazer amplo uso da ferramenta tributária, disparando para todos os lados (IVA, IRS, IRC, IMT, IS), criando ainda novos regimes específicos, como os contratos de investimento para arrendamento. Naturalmente, nem todos os tiros são certeiros e outros gerarão enorme confusão na sua aplicação. É o que sucede quando se legisla por atacado.
Se excluirmos a redução da taxa de IVA, dir-se-á que as medidas se destinam sobretudo a desonerar fiscalmente a aquisição de habitação própria e permanente ou a colocação de imóveis no mercado de arrendamento. As primeiras tenderão a estimular a procura e não a oferta, o que dificilmente fará baixar os preços — podendo, aliás, produzir o efeito oposto. Já as medidas orientadas para a desoneração do arrendamento poderão aumentar o número de habitações disponíveis no mercado e, nesse caso, concorrer efetivamente para a descida das rendas.
Por sua vez, a redução da tributação sobre o rendimento aplicável a fundos e sociedades de investimento que invistam em arrendamento habitacional acessível parece-me uma excelente medida — resta saber se será eficaz na prática.
Porquê?
A este respeito, deixaria duas notas. A primeira diz respeito aos benefícios fiscais atribuídos aos locadores/senhorios. OS sucessivos Governos têm vindo a reduzir o IRS sobre rendimentos prediais sem impacto visível no mercado. É certo que agora existe maior simplicidade e algum arrojo, sobretudo no que respeita ao tratamento fiscal dos organismos de investimento coletivo, mas mesmo quanto a estes já existiram, no passado, regimes especiais que falharam redondamente. Há uma zombie quote, frequentemente atribuída a Albert Einstein, que resume bem o problema: “Insanity is doing the same thing over and over again and expecting different results.” Pois.
A segunda nota…
Prende-se com a fé quase messiânica depositada na fiscalidade como solução universal. Não é a política fiscal que resolverá o problema da habitação: pode ajudar, mas — lamento — não é decisiva. Na minha opinião, nem sequer bastaria construir casas como se não houvesse amanhã. É necessário planear, se não quisermos um mar de betão e a impermeabilização total das áreas metropolitanas; é imperioso simplificar procedimentos administrativos, sob pena de as casas só ficarem prontas quando os regimes fiscais já tiverem caducado; e, sobretudo, é essencial investir seriamente em redes de transporte metropolitanas que permitam viver longe dos centros urbanos e deslocar-se rapidamente para o trabalho ou para a escola, com conforto e previsibilidade. Enquanto morar a poucos quilómetros de Lisboa ou do Porto implicar horas de deslocação em viatura própria, as casas continuarão caras — até porque os terrenos centrais não existem ou, pelo menos, não se multiplicam. Construir em altura pode (e deve) ser parte da solução, mas a densidade daí resultante exige, inevitavelmente, transportes públicos eficientes.
Aponta para a necessidade de uma política pública coerente.
Sem uma política pública coerente de ordenamento, mobilidade e simplificação administrativa, a fiscalidade continuará a ser apenas um analgésico.
Qual o impacto da taxa de IVA de 6% na construção habitacional? Fará descer os preços e aumentar a oferta?
Trata-se de uma medida que contribuirá para a redução dos custos de construção de habitação não luxuosa, atendendo aos contornos previstos para a aplicação da taxa reduzida. Contudo, enquanto subsistir um desnível tão acentuado entre a escassa oferta e a procura quase descontrolada por habitação a preços razoáveis, é difícil esperar que essa redução seja refletida no preço final, sendo mais provável que o promotor absorva o benefício fiscal.
Há, aliás, uma razão económica bem conhecida para este efeito. Em mercados caracterizados por uma oferta rígida e por uma procura estruturalmente elevada — como é hoje o mercado da habitação em Portugal — a incidência real dos impostos (ou da sua redução) não recai necessariamente sobre o consumidor final. A teoria da incidência fiscal ensina-nos que, nestas circunstâncias, os benefícios fiscais tendem a ser apropriados pelo lado do mercado com maior poder de negociação. No contexto atual, esse poder continua a estar do lado da oferta, ainda escassa e condicionada por fatores administrativos, financeiros e temporais.
Enquanto este desequilíbrio persistir, a redução da taxa de IVA funcionará mais como um mecanismo de recomposição de margens do que como um verdadeiro instrumento de descida de preços. Só quando a elasticidade da oferta aumentar de forma significativa — isto é, quando for possível construir mais, mais depressa e com menos incerteza — é que o benefício fiscal tenderá a ser, ao menos parcialmente, transferido para o comprador final.
Mas isso levará tempo…
E se continuar a ser necessário esperar anos entre a intenção de investimento e a construção efetiva do imóvel, a opção racional continuará a ser investir no segmento de luxo. Quem demora demasiado tempo a construir procurará, naturalmente, recuperar o custo de oportunidade investindo em produtos de maior valor.
Existe ainda o reverso da medalha. A aplicação da taxa reduzida de IVA antevê-se fortemente condicionada e temporária, fatores que potenciam futuros litígios com a Autoridade Tributária. São boas notícias para os advogados, mas péssimas para os investidores. Acresce a memória ainda recente da aplicação do IVA a 6% na reabilitação urbana, regime que a AT tanto contestou até o tornar praticamente inviável. Receio, por isso, que a confiança esteja em níveis baixos — e sem confiança não há investimento.
Há quem defenda que reduzir o IVA da construção de 23% para 6% levanta questões quanto a uma possível violação da lei europeia, devido à diretiva comunitária que define que a redução do IVA se aplica no âmbito de políticas sociais. Partilha desta opinião?
Em tese, sim; na prática, não me parece. Desde logo, é de saudar a fixação de um limiar relativamente elevado para a habitação acessível, permitindo que as medidas alcancem a classe média e não apenas os estratos mais desfavorecidos. Ora, é precisamente a classe média — e em particular os jovens com rendimentos razoáveis — quem mais sofre com a atual crise da habitação. Além disso, joga a nosso favor a realidade socioeconómica do país. Uma renda mensal de 2.300 euros? Em Bruxelas dificilmente alguém levantará o sobrolho, quanto mais um dedo acusatório. Quem se escandaliza com estes valores provavelmente viaja pouco.
Quais são as medidas que destaca neste pacote?
Em termos gerais, são positivas todas as medidas que reduzem o custo da construção e incentivam o aumento da oferta de habitação no mercado de arrendamento. Merecem aplauso a redução da taxa de IVA, os incentivos aos organismos de investimento coletivo e a isenção de AIMI — imposto que, diga-se de passagem, deveria ser pura e simplesmente eliminado. As medidas de redução da tributação das rendas observo-as com ceticismo moderado. As isenções de IMT merecem, francamente, reprovação.
Também não me parece positiva a criação de uma taxa de IMT agravada para não residentes; arrisco mesmo que não passará muito tempo até que o TJUE venha “colocar ordem na casa”.
Opiniões definitivas só poderão ser formuladas quando estas medidas forem testadas na realidade. Já referi os problemas previsíveis na aplicação da taxa reduzida de IVA, mas há outros pormenores dignos de nota. Um exemplo é o previsto novo artigo 45.º-C do Estatuto dos Benefícios Fiscais, que estabelecerá, em síntese: IRS à taxa de 10% nos rendimentos de arrendamento habitacional; e sujeição a IRC de apenas 50% do valor das rendas obtidas com arrendamento para habitação.
O que antecipa?
Alguém parece ter esquecido que uma parte significativa das entidades que arrendam imóveis são sociedades familiares sujeitas ao regime de transparência fiscal (art.º 6.º do CIRC). Estas sociedades não pagam IRC, sendo o lucro imputado diretamente aos sócios. O problema é que essa imputação ocorre como rendimento da categoria B e não da categoria F, nos termos do art.º 20.º do CIRS. O resultado é simples: muitas sociedades imobiliárias dedicadas ao arrendamento habitacional não beneficiarão da redução de IRC, e os respetivos sócios continuarão a pagar IRS sobre 100% do rendimento, às taxas progressivas normais. Em suma, cria-se um benefício fiscal anunciado como estruturalmente relevante, mas que exclui, por desenho ou por distração, uma parte significativa dos agentes económicos que efetivamente operam no mercado do arrendamento habitacional. O resultado é um regime vistoso no papel, mas seletivo na aplicação e dececionante nos efeitos — um clássico da nossa engenharia fiscal. Brilhante, não é?
Acompanha as recomendações da OCDE para enfrentar a crise da habitação: o agravamento do IMI, limites à tributação de mais-valias com a venda de habitações e agravamento fiscal sobre as habitações devolutas em zonas de maior pressão urbanística?
Acompanho-as, mas com cautela. O agravamento da tributação de habitações devolutas em zonas de elevada pressão urbanística pode ser eficaz e não é, em si mesmo, injusto. A experiência, porém, não tem sido animadora. Sem monitorização rigorosa e aplicação sensata, estas medidas oscilam entre a ineficiência e a injustiça. Se nada mudar na sua execução concreta, será apenas mais do mesmo.
O aumento do Valor Patrimonial Tributário (VPT) permitiria reforçar a receita de IMI e abrir espaço para uma redução gradual do IMT, o que poderia ser positivo — desde que ninguém seja “apanhado na curva”, pagando simultaneamente o IMT antigo e o IMI agravado.
O agravamento do IMI sobre segundas habitações também não me choca: quem pode adquirir uma segunda casa tem, em regra, capacidade económica para suportar esse encargo, mesmo que o imóvel se destine apenas a férias.
Já o agravamento do IMI sobre terrenos para construção não aproveitados levanta-me sérias dúvidas, a menos que o simples início de um procedimento administrativo de licenciamento seja considerado aproveitamento. Caso contrário, pobre construtor.
E quanto às mais-valias?
A OCDE não questiona os regimes de reinvestimento associados à habitação própria e permanente — justificáveis por razões sociais — mas sim a exclusão de tributação de 50% das mais-valias imobiliárias em geral. Ora, esta exclusão é estrutural no IRS português desde a sua criação, em 1989.
Basta fazer uma conta simples: no escalão máximo, a taxa efetiva de IRS sobre uma mais-valia imobiliária é de 48% sobre apenas metade do ganho, ou seja, 24%. Uma mais-valia mobiliária é hoje tributada a 28%, podendo ser menos. Não é difícil concluir que não será esta regra que leva alguém a privilegiar investimento imobiliário em detrimento de investimento financeiro. A migração do “papel para a pedra” teve muitas causas, entre elas o excesso de liquidez gerado após a última crise financeira — razão pela qual a crise da habitação não é um problema exclusivamente português, mas comum a grande parte do mundo desenvolvido.
